[정보공개]  공공기관이 보유ㆍ관리하는 인사관리에 관한 정보 중 비공개 대상 정보로 규정한  ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’가 명확성원칙에 위배되는지 여부

헌법재판소 2021. 5. 27. 선고 2019헌바224 전원재판부
[공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호 위헌소원 ] [헌공제296호,675]

【판시사항】

가. 공공기관이 보유ㆍ관리하는 인사관리에 관한 정보 중, 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개 대상 정보로 규정한, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 가운데 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’가 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

나. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 정보공개청구권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 심판대상중 ‘현저한 지장’이란 사전적으로는 ‘뚜렷이 드러난 장애’를 의미하는데, 정보공개제도의 목적, 입법 취지, 인사관리에 관한 정보의 특성 등을 종합하면 어느 정도로 업무에 장애를 가져올 때에 ‘현저한 지장’이 있다고 할 것인지 예측할 수 있고, ‘상당한 이유’란 현저한 지장을 초래할 만한 근거로 해석할 수 있으므로 심판대상조항은 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.

나. 인사관리에 관한 정보 중 공개될 경우 인사의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보의 비공개를 허용하는 것은 외부의 부당한 영향을 받지 않은, 보다 정확하고 공정한 인사운용을 보장할 수 있는 방법이다. 정보공개법의 적용을 받는 공공기관이 다양하고, 인사관리에 관한 정보의 내용이 모두 상이하므로, 심판대상조항은 당해 공공기관의 판단에 따라 공개할 수 없는 정보의 범위를 스스로 획정할 수 있도록 하는 한편, 인사관리에 관한 사항 중에서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 정보만을 비공개 대상 정보로 규정하는 등 비공개 가능한 정보의 요건을 강화하고 있다. 또한 공공기관의 재량을 통제하는 방법으로 정보공개법은 비공개결정에 대하여 청구인이 이의신청할 수 있는 절차도 마련하고 있다. 공공기관 전체 업무의 적정성을 높이기 위하여 내부적으로 적시에 적절한 인사행정이 가능하도록 보장하는 것이 무엇보다 중요하다는 점을 고려할 때, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익보다 보호되는 공익이 크다고 할 것이다. 따라서 심판대상조항은 정보공개청구권을 침해한다고 할 수 없다.

【심판대상조문】

구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’에 관한 부분

【참조조문】

헌법 제21조 제1항, 제37조 제2항공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것) 제9조 제2항, 제14조, 제19조, 제20조공공기관의 정보공개에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정된 것) 제18조

【참조판례】

가. 헌재 2014. 3. 27. 2012헌바373
공보 210, 625, 627
나. 헌재 1989. 9. 4. 88헌마22
판례집 1, 176, 188-189, 헌재 2004. 8. 26. 2003헌바81등, 판례집 16-2상, 284, 291, 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바291
공보 174, 603, 606

【전 문】

【청구인】 김○○ (국선대리인 변호사 000)

【당해사건】 광주지방법원 2018구단1681 행정정보공개거부처분취소

【주 문】

구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 청구인은 ○○교도소에서 근무하는 교도관(교감)으로서, 본인 근무성적평정의 위법성, 불공정성 등을 검증하기 위하여 2018. 8. 30. 광주지방교정청 ○○교도소장(이하 ‘○○교도소장’이라 한다)에게, ‘2017년 하반기와 2018년 상반기 교감평정순위’와 ‘동기간 내에 지급되었던 6급 성과급 S급 지급자 명단’의 공개를 청구하였다.

이에 2018. 9. 11. ○○교도소장은 ‘2017년 하반기와 2018년 상반기 교감평정순위’는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에 해당한다는 이유로, ‘동기간 내에 지급되었던 6급 성과급 S급 지급자 명단’은 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 같은 항 제6호에 해당한다는 이유로 각 공개하지 아니하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

나. 청구인은 2018. 10. 16. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(광주지방법원 2018구단1681), 그 소송 계속 중에 정보공개법 제9조 제1항 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’ 에 관한 부분이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(광주지방법원 2019아19), 법원은 2019. 6. 12. 당해 사건의 청구와 위헌법률심판제청신청을 모두 기각하였다. 이에 청구인은 2019. 7. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 구 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’ 에 관한 부분의 위헌성을 다투고 있다. 그런데 정보의 원칙적 공개를 규정한 구 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 본문은 청구인이 다투는 인사관리에 관한 사항의 비공개에 관한 사안과 직접적 관련성이 없으므로, 심판대상을 구 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 단서 제5호로 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리에 관한 사항’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되고 2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되기 전의 것)

제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.

5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다.

[관련조항]

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정된 것)

제9조(비공개 대상 정보) ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다.

제14조(부분 공개) 공개 청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항이 규정하는 ‘공개될 경우 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유’가 있는 경우는 존재할 수 없고, 문언 중 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’의 의미가 불명확하여 법집행기관이 비공개의 범위를 자의적으로 해석할 여지가 있으므로 명확성원칙에 위배된다. 또한, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 알 권리, 평등권, 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다.

심판대상조항은 헌법 전문과 제1조의 자유민주주의 이념과 가치에 반하고, 헌법 전문의 ‘사회적 폐습과 불의의 타파’에 위배되며, 직업공무원제도의 취지에 반한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항은 인사관리에 관한 정보를 공개하지 아니할 수 있는 경우로, 그 공개가 공정한 업무수행에 ‘현저한 지장’을 초래한다고 인정할 만한 ‘상당한 이유’가 있을 것을 요하는바, ‘현저한 지장’이나 ‘상당한 이유’라는 개념이 불명확한 개념으로서 명확성원칙에 위배되는 것인지 여부가 문제된다.

청구인은 나아가 심판대상조항이 규정하는 ‘공개될 경우 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유’가 있는 경우는 존재할 수 없다는 이유로 명확성원칙에 위배된다는 주장도 하고 있으나, 이는 명확성원칙과 관련된 내용이라고 보기 어렵다. 다만 청구인의 위 주장은 심판대상조항이 수단의 적합성이 없어 과잉금지원칙에 위배된다는 취지로 볼 수 있으므로, 이를 정보공개청구권 침해 여부에 대한 판단에서 포함하여 본다.

(2) 심판대상조항은 공공기관이 인사관리에 관한 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 대하여는 공개하지 않을 수 있도록 하여 인사관리에 관한 정보공개를 일정한 요건 아래 제한하고 있으므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 정보공개청구권을 침해하는지 여부가 문제된다.

(3) 청구인은 심판대상조항이 인사권자에게만 정보공개 여부에 관한 재량을 부여하므로 피인사권자의 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 정보보유의 구조적 차이로 인한 것이지 심판대상조항에 따른 차별취급으로 인한 것이 아니므로 별도로 판단하지 않는다.

또한, 청구인은 다른 공무원의 인사관리에 관한 사항을 공개하지 않을 경우, 자신의 근무성적평가에 대한 이의신청이 사실상 불가능하므로 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 이는 정보공개청구권의 제한에 따른 간접적ㆍ가정적 불이익에 불과하고 공정한 재판을 받을 권리와 관련이 있다고 보기 어려우므로 별도로 판단하지 않는다.

(4) 그 밖에 청구인은 심판대상조항으로 인하여 부당한 평가 및 인사가 이루어지고 인사의 공정성 및 실적주의가 무너지므로 심판대상조항이 헌법상 직업공무원제도의 취지에 반한다거나 헌법 전문과 헌법 제1조의 자유민주주의 이념과 가치를 위반한다고 주장하나, 그 내용은 심판대상조항으로 인한 정보공개제한의 부당성을 다투는 것인바, 이는 정보공개청구권 침해 여부 판단에 포함되므로 별도로 판단하지 않는다.

나. 명확성원칙 위반 여부

(1) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 심판대상조항과 실질적으로 동일한 내용을 규정하고 있던 구 정보공개법(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 단서 제5호 중 ‘인사관리’에 관한 부분에 대하여 합헌결정을 하였는데(헌재 2014. 3. 27. 2012헌바373), 그 이유는 다음과 같다.

「‘인사관리’에 관한 정보 역시 인사관리를 하는 공공기관의 직무성격과 공공성의 정도, 인사관리의 대상이 되는 사람의 직무내용 등에 있어서 매우 다양할 뿐만 아니라 인사관리 업무 자체가 그 폭이 넓다. 그러므로 ‘인사관리’에 관한 정보 중 비공개정보의 범위는 ‘시험정보’에 관한 헌법재판소 선례(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바291)가 인정한 것처럼 인사관리를 하는 당해 공공기관의 전문적ㆍ자율적 판단에 맡기는 것이 바람직하다.

따라서 ‘인사관리’에 관한 정보 중 비공개 범위를 정함에 있어서는 다소 추상적인 개념을 사용하는 것이 허용되고, 또한 그 개념의 명확성의 정도도 완화된다고 할 것이다.

‘현저한 지장’이란 사전적으로는 ‘뚜렷이 드러난 장애’를 의미한다고 할 것인데, 정보공개제도의 목적, 인사행정의 안정성과 신뢰성 제고를 위하여 인사관리에 관한 정보를 비공개대상정보로 정하고 있는 입법 취지, 당해 인사관리에 관한 정보의 특성 등을 종합하면 어느 정도로 업무에 장애를 가져올 때에 ‘현저한 지장’이 있다고 할 것인지 예측할 수 있고, ‘상당한 이유’란 현저한 지장을 초래할 만한 근거로 해석할 수 있다.

한편, 대법원도 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’의 의미에 대하여, ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우’로 일관되게 설시하여 오고 있고, 이러한 경우에 해당하는지는 비공개로 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개로 보호되는 국민의 알 권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다고 판시하고 있다(대법원 2012. 2. 9. 선고 2010두14268 판결; 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두18758 판결 등 다수).

이러한 점을 종합하면, 이 사건 법률조항 중 ‘현저한 지장’, ‘상당한 이유’라는 개념이 다소 추상적이기는 하나, 이는 앞서 본 것처럼 인사관리업무 및 그 정보의 다양성에서 비롯된 것으로서 입법기술상 불가피한 측면이 있고, 또한 비록 다소 추상적인 개념이기는 하지만 그 의미의 대강을 확정할 수 있는데다가 그 구체적 의미는 법원의 보충적 해석을 통하여 확인할 수 있어서 법집행자가 정보의 비공개 범위를 자의적으로 해석하여 적용할 여지가 없다.

그러므로 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다.」

(2) 선례 변경의 필요성 여부

헌법재판소 선례의 판단을 변경할 만한 사정 변경이나 필요성이 인정되지 않고 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 이 사건에서도 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.

다. 정보공개청구권 침해 여부

(1) 정보공개청구권의 의의 및 제한

헌법재판소는 정보공개법이 제정되기 이전부터, 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리를 알 권리로 인정하고, 이를 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권이라고 선언하였다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 참조). 어떤 문제가 있을 때 그에 관련된 정보에 접근하지 못하면 문제의 내용을 제대로 알기 어렵고, 제대로 내용을 알지 못하면 자기의 의견을 제대로 표현하기 어렵기 때문에 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며, 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이 되는 것이므로, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하지만(정보공개법 제5조 제1항), 이러한 알 권리라도 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한할 수 있는 것이다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌바81등; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바291 참조).

(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 인사관리에 관한 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 이를 공개하지 않을 수 있도록 정하고 있다. 이는 인사관리에 관한 정보 공개가 초래할 수 있는 불공정한 업무수행을 방지함으로써 인사행정의 안정성과 공정성을 제고하기 위한 것인바, 심판대상조항의 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.

인사관리에 관한 정보는 복무태도, 근무성적평정 등 타인의 평가에 관한 정보가 포함될 수 있는데, 이를 공개할 경우 소신에 따른 평가가 어려워져 공정하고 합리적인 인사운용이 어려울 수 있다. 따라서 인사관리에 관한 정보 중 이와 같이 인사의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우, 그 비공개를 허용하는 것은 외부의 부당한 영향을 받지 않은, 보다 정확하고 공정한 인사운용을 보장할 수 있는 방법이며, 인사행정의 안정성과 공정성 제고라는 입법목적을 달성할 수 있는 적합한 수단이다.

(3) 침해의 최소성

(가) 심판대상조항은 인사관리에 관한 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개 대상 정보로 정하고 있어 다소 추상적인 개념을 사용하여 공공기관에 대하여 인사관리에 관한 정보의 공개 여부에 대한 판단 재량을 부여하고 있다.

그런데 정보공개법의 적용을 받는 공공기관은 각종 국가기관, 지방자치단체, 정부출연기관, 학교 등과 같은 다양한 기관을 포함하고 있는바, 해당 공공기관의 직무성격과 공공성의 정도, 인사관리의 대상이 되는 사람의 직무내용 등이 다양하며, 그에 따라 인사관리 업무에 해당하는 임용, 승진, 복무관리, 상벌 등의 목적과 방법 등이 모두 상이하다. 따라서 심판대상조항에서 인사관리를 하는 당해 공공기관의 전문적ㆍ자율적 판단에 따라 인사의 공정성을 유지하기 위하여 공개할 수 없는 정보의 범위를 스스로 획정할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

이러한 입법기술상 불가피한 측면에도 불구하고, 정보공개법은 국민의 정보공개청구권을 보장하기 위한 여러 장치를 두고 있다. 심판대상조항 자체도, 인사관리에 관한 사항 중에서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 정보만을 비공개 대상 정보로 규정하여 비공개 가능한 정보의 요건을 강화하고 있으며, 정보공개법 제14조는 공개청구한 정보가 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 내에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우 비공개 대상 정보에 해당하는 부분을 제외하고 공개하도록 규정하고 있다. 나아가, 정보공개법 제9조 제2항에서 공공기관은 기간의 경과 등으로 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 비공개 대상 정보를 공개 대상으로 하여야 한다고 정하여 나중에라도 국민이 요청한 정보가 공개되도록 하고 있다. 이러한 점을 고려할 때, 심판대상조항에 의한 비공개 대상 정보의 범위는 비공개가 필요한 합리적인 사유를 가진 정보로 한정된다고 볼 수 있다.

(나) 심판대상조항은 비공개 대상 정보 여부를 공공기관이 판단할 수 있는 여지를 두고 있으나, 이러한 재량을 통제하는 방법으로 정보공개법은 비공개결정이나 부분공개결정에 대하여 청구인이 이의신청할 수 있는 절차도 마련하고 있다. 즉, 비공개결정에 대한 불복이 있는 경우 청구인은 당해 공공기관에 이의신청을 하거나 행정심판법이 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기하여 법원으로부터 해당 정보의 공개가 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는지 여부에 관한 판단을 받을 수 있다(정보공개법 제18조, 제19조, 제20조). 이러한 구제절차를 통하여 심판대상조항이 그 취지에 맞게 제한적으로 적용되도록 적절하게 통제될 수 있는 장치도 마련되어 있다.

(다) 따라서 위와 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항이 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

(4) 법익의 균형성

국민 생활에 지대한 영향을 미치는 공공기관들의 효과적이고 효율적인 운영을 위하여는 공공기관 내부적으로 적시에 적절한 인사행정이 가능하도록 보장하는 것이 무엇보다 중요하다. 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익은 공공기관의 인사행정의 안정성과 공정성을 제고하는 것으로, 이는 결국 공공기관의 전체 업무의 적정성을 높이기 위한 것이므로 그 중요성은 매우 크다.

심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익은 일부 인사관리에 관한 정보의 비공개로 인한 정보공개청구권의 제한이나, 위에서 본 바와 같이 비공개 대상 정보의 범위를 합리적으로 한정하고 있고, 비공개에 관한 해당 공공기관의 재량판단을 통제할 수 있는 절차가 보장되어 있으므로 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익이 그로 인해 보호하려는 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 법익균형성에도 위배된다고 볼 수 없다.

(5) 소결

따라서 심판대상조항은 정보공개청구권을 침해한다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.